Ukraine : l’Europe a choisi ses négociateurs. Que peuvent-ils vraiment promettre ?

Le 14 novembre, Volodymyr Zelensky a révélé une question posée par les négociateurs américains : l’Ukraine accepterait-elle de se retirer du Donbass en échange d’une adhésion à l’OTAN ? Le président ukrainien n’a accepté aucune concession territoriale. Mais cette hypothèse, évoquée selon lui dans les discussions, montre combien la négociation dépasse les seuls territoires occupés. Qui pourrait garantir une telle contrepartie ? Qui serait autorisé à l’accepter ?

La veille, à Dublin, les dirigeants européens ont tenté de résoudre une partie de ce problème. Ils ont désigné leur équipe pour les prochaines négociations sur l’Ukraine : la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et la Pologne, accompagnés des institutions de l’Union européenne.

L’Europe sait désormais qui doit parler en son nom. Elle doit encore déterminer jusqu’où ses représentants peuvent s’engager.

Cinq pays, plusieurs pouvoirs

Le choix annoncé le 13 novembre par António Costa, président du Conseil européen, met fin à plusieurs mois de discussions sur la représentation européenne. Plutôt que de désigner un envoyé unique, les dirigeants ont préféré conserver un dispositif collectif, élargi à la Pologne et formellement ouvert à l’Italie.

La composition répond à une difficulté réelle. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni sont déjà engagés dans les consultations diplomatiques et militaires. Mais Varsovie refusait que les grandes puissances occidentales négocient seules des questions touchant directement à la sécurité de l’Europe orientale.

La présence britannique rappelle aussi que l’Union européenne et la sécurité européenne ne recouvrent pas exactement le même périmètre. Londres a quitté l’UE, mais reste un acteur militaire central, notamment aux côtés de Paris.

Cette équipe n’a toutefois pas reçu un pouvoir général de négocier à la place de tous les États européens. António Costa a lui-même distingué trois responsabilités : l’Ukraine décide de son territoire et de sa souveraineté ; l’Union européenne intervient sur l’avenir européen du pays et sa reconstruction ; la Coalition des volontaires travaille sur les garanties de sécurité, en coordination avec l’OTAN.

Cette répartition semble technique. Elle devient essentielle dès qu’une proposition exige davantage qu’une déclaration diplomatique.

Promettre une garantie militaire n’est pas lever une sanction

Prenons les garanties de sécurité réclamées par Kyiv pour empêcher une nouvelle invasion russe.

La France et le Royaume-Uni coprésident une Coalition des volontaires qui prépare notamment une force multinationale susceptible d’être déployée en Ukraine après une cessation crédible des hostilités, à la demande de Kyiv. Ce dispositif dispose déjà d’une organisation militaire et d’engagements de principe. Mais les contributions effectives et les conditions d’intervention restent soumises aux décisions des États participants.

Les cinq pays désignés à Dublin peuvent donc discuter des garanties qu’ils seraient prêts à fournir. Ils ne peuvent pas engager automatiquement tous les autres membres de la coalition, qui rassemble 36 pays.

Sur les sanctions économiques contre la Russie, le pouvoir se trouve ailleurs. Les décisions européennes d’adoption, de renouvellement ou de levée des sanctions reposent sur l’unanimité au Conseil de l’UE. La France et ses partenaires ne peuvent donc pas promettre seuls leur suppression dans le cadre d’un accord de paix.

Le financement de l’Ukraine pose encore une autre question. António Costa a annoncé que les besoins financiers ukrainiens pour 2027 et les années suivantes seraient examinés au Conseil européen des 26 et 27 novembre, sur la base de propositions de la Commission.

Une négociation peut fixer des objectifs. Les fonds, les moyens militaires et les modifications du droit européen doivent ensuite suivre leurs propres circuits de décision.

Le Donbass contre l’OTAN : une proposition qui révèle les limites

L’hypothèse évoquée le 14 novembre par Zelensky rend cette distinction particulièrement concrète.

Selon le président ukrainien, les Américains ont soulevé la possibilité d’une adhésion à l’OTAN en contrepartie d’un retrait ukrainien du Donbass. Il a réaffirmé son refus actuel de céder du territoire, tout en envisageant de soumettre à référendum un éventuel accord global assorti de garanties solides.

Or l’adhésion à l’OTAN exige le consensus de ses membres, actuellement au nombre de 32. Ni Washington ni les cinq pays européens présents dans l’équipe ne peuvent l’accorder seuls. Le secrétaire général de l’Alliance, Mark Rutte, rappelait encore en juin 2026 que cette unanimité n’existait pas.

Ce serait donc une contrepartie particulièrement difficile à garantir, même indépendamment du refus ukrainien de céder le Donbass.

L’autre désaccord porte sur le contenu même des négociations. Moscou souhaite remettre sur la table l’architecture de sécurité européenne, notamment les rapports entre la Russie et l’OTAN. Friedrich Merz et Kaja Kallas ont averti qu’un tel élargissement risquait de détourner les discussions de leur priorité : obtenir un cessez-le-feu et mettre fin à la guerre en Ukraine.

L’enjeu n’est pas anodin. Discuter des frontières ukrainiennes est déjà extrêmement difficile. Ouvrir simultanément une négociation sur la présence militaire de l’OTAN en Europe reviendrait à faire entrer dans la discussion la sécurité de nombreux autres pays.

Une place à la table qui se précise

Lors des discussions d’Abou Dhabi des 10 et 11 novembre, les représentants européens avaient participé à des consultations parallèles sans prendre part aux échanges directs avec Moscou.

La situation diplomatique a évolué depuis. Le 12 novembre, après avoir rencontré Vladimir Poutine à Moscou, l’émissaire américain Jared Kushner a annoncé que les parties avaient accepté d’élargir les prochaines négociations aux Européens. Zelensky, informé à Dublin par les représentants américains, a salué cette perspective : l’Europe aurait enfin une voix dans les discussions.

Moscou s’est montré plus prudent. Le 13 novembre, Dmitri Peskov subordonnait encore une décision à la volonté des Européens de contribuer au processus de paix. Le lendemain, le porte-parole du Kremlin a néanmoins affirmé que la Russie n’entendait pas imposer la composition de leur équipe et souhaitait examiner ce qu’elle pourrait apporter.

La participation européenne paraît donc plus proche, même si le prochain format de négociation reste à concrétiser.

La décision de Dublin permet désormais aux Européens de préparer une position commune face à Washington et Moscou. C’est une avancée réelle, mais leur influence dépendra de leur capacité à transformer des propositions diplomatiques en engagements que les États et les institutions concernés pourront effectivement honorer.

Le plus difficile, pour l’équipe européenne, ne sera peut-être pas de parler d’une seule voix. Ce sera de pouvoir tenir les promesses qu’elle formulera.