Autonomie corse : 73 demandes, 13 résultats. Ce que révèle l'expérience des outre-mer

Pour un enfant corse de moins de 16 ans qui doit être soigné sur le continent, le billet d’un deuxième accompagnant peut désormais être pris en charge sans avance de frais, sous les conditions du dispositif. L’Assemblée de Corse avait réclamé cette prise en charge en 2018. Après plusieurs engagements gouvernementaux et un dispositif provisoire, elle est devenue effective en juillet 2021.

Trois années pour obtenir une adaptation des règles nationales. Et c’est l’un des succès du système.

Depuis 1991, au moins 73 demandes d’adaptation ont été formulées par les élus corses. Seulement 13 ont abouti à une évolution des normes, selon un rapport sénatorial publié le 21 octobre 2026.

Ce bilan éclaire le rejet, lundi 26 octobre, du projet de révision constitutionnelle sur l’autonomie de la Corse. Par 181 voix contre 134, le Sénat a interrompu une réforme qui devait permettre aux élus insulaires de décider eux-mêmes de certaines règles, dans un cadre défini par le Parlement.

Le désaccord porte sur une question concrète : pour adapter une loi à son territoire, une collectivité doit-elle obtenir chaque fois l’autorisation de Paris, ou disposer durablement de ce pouvoir dans des domaines déterminés ?

Une décentralisation qui attend souvent une réponse

Depuis trente-cinq ans, l’Assemblée de Corse peut proposer au Gouvernement des modifications législatives ou réglementaires justifiées par les particularités de l’île. Elle peut également demander des habilitations pour fixer certaines règles.

Les demandes ont concerné l’environnement, les transports, la fiscalité, la langue corse ou encore le logement. Certaines ont été explicitement rejetées, comme la création d’une écotaxe sur les camping-cars en 2017. Beaucoup sont restées sans réponse substantielle.

Toutes n’étaient pas juridiquement recevables : certaines auraient exigé de modifier la Constitution. Mais le rapport de la commission des lois du Sénat, pourtant défavorable à la rédaction initiale du projet d’autonomie, reconnaît aussi le manque de diligence des gouvernements successifs.

Le problème dépasse les relations entre Paris et Ajaccio. Une collectivité peut avoir la responsabilité politique d’un sujet sans disposer du pouvoir de modifier les règles qui l’encadrent.

Le logement en fournit une illustration. Environ 37 % des habitations corses sont des résidences secondaires, contre près de 10 % à l’échelle nationale. Les élus insulaires réclament depuis longtemps davantage d’instruments pour agir sur le foncier et les locations touristiques.

La loi nationale du 19 novembre 2024 a déjà élargi les possibilités offertes aux communes pour réglementer les meublés touristiques et réserver certains logements à l’habitat permanent. Cette avancée montre qu’une intervention du Parlement peut produire des adaptations utiles. Elle laisse néanmoins la mise en œuvre aux collectivités, dont les capacités d’urbanisme sont inégales.

L’autonomie n’aurait pas non plus autorisé automatiquement le statut de résident défendu par certains nationalistes corses, qui soulève des obstacles constitutionnels et européens. Le projet renvoyait l’étendue des nouveaux pouvoirs à une loi organique encore à écrire.

En Guadeloupe, des règles locales qui existent déjà

L’expérience des outre-mer apporte un éclairage inattendu au débat.

En Guadeloupe, la construction de bâtiments est soumise à une réglementation thermique définie localement. Elle tient compte des conditions tropicales, des microclimats de l’archipel et de la nécessité de limiter le recours à la climatisation.

La région a adopté ses premières règles spécifiques en 2011, puis les a fait évoluer. Une nouvelle version est entrée en vigueur en juin 2020. Ce pouvoir découle d’habilitations accordées par l’État dans le cadre de l’article 73 de la Constitution.

Il a permis de produire des normes concrètes, appliquées aux bâtiments neufs. En 2015, le Conseil d’État a même confirmé la légalité d’une délibération guadeloupéenne imposant la communication de données électriques nécessaires aux diagnostics énergétiques, malgré un recours d’EDF.

L’intérêt de cet exemple est précisément que la Guadeloupe n’a pas besoin d’une habilitation permanente et générale pour agir. Elle obtient des autorisations dans des matières déterminées, puis adopte ses propres règles.

Et les chiffres sont sensiblement différents de ceux de la Corse.

Selon les données de la Direction générale des outre-mer reproduites dans le rapport sénatorial, 20 délibérations demandant une habilitation initiale ou son renouvellement ont été votées depuis la mise en place du mécanisme. Treize ont reçu une suite favorable, une demande a été satisfaite directement par la loi et six sont restées sans suite.

Ces résultats ne se comparent pas directement aux 73 demandes corses : les périodes, les procédures et la nature des demandes diffèrent. Ils établissent néanmoins qu’un système d’autorisations ponctuelles peut effectivement permettre à des collectivités de produire leurs propres normes.

Il a aussi ses limites. Pour les habilitations législatives accordées outre-mer, le délai moyen entre la demande et sa publication au Journal officiel est d’environ un an. Les autorisations sont temporaires, même si leur prolongation est possible.

Le rapport relève surtout une difficulté moins visible : écrire des règles exige des juristes, des compétences techniques, des études d’impact et des moyens pour les appliquer. Plusieurs collectivités ultramarines peinent à réunir ces ressources. Lorsqu’une adaptation suppose des prestations supplémentaires dans leurs domaines de compétence, elles doivent généralement en financer le surcoût.

Un pouvoir juridique supplémentaire ne crée donc pas, à lui seul, la capacité de l’exercer.

Deux réponses à un même problème

Le projet adopté par l’Assemblée nationale le 23 juin prévoyait un nouveau statut constitutionnel permettant à la Corse d’adapter des lois et règlements, et de fixer certaines règles dans les matières relevant de ses compétences. Une loi organique aurait défini les domaines concernés, les conditions d’exercice et les contrôles.

Selon l’interprétation du Conseil d’État, cette architecture pouvait permettre des habilitations durables, sans nouvelle autorisation du Parlement pour chaque décision prise dans les domaines préalablement ouverts à la collectivité.

Le Sénat a préféré le principe d’habilitations individuelles, accordées par la loi ou le règlement, temporaires, renouvelables et révocables.

Les sénateurs ont également adopté, par 191 voix contre 123, un amendement du sénateur Jean-Jacques Panunzi comportant une avancée réelle : toute demande d’habilitation devrait recevoir une réponse motivée dans un délai fixé par la loi organique. En cas de silence, le Gouvernement serait tenu d’engager son examen au Parlement ou en conseil des ministres.

Cette disposition aurait corrigé l’une des principales faiblesses du régime actuel. Une demande ne pourrait plus simplement disparaître dans les circuits administratifs. L’État conserverait toutefois le droit de refuser l’autorisation sollicitée.

Le Conseil d’État avait lui-même recommandé un système d’habilitations au cas par cas. Il redoutait que le projet initial permette au Parlement, au Gouvernement et à la collectivité de Corse d’intervenir simultanément dans les mêmes matières, au risque de créer des incertitudes juridiques.

L’objection est sérieuse. Une autonomie durable exige une répartition claire des compétences et des contrôles efficaces.

Mais les deux solutions répondent à des ambitions différentes. Les habilitations ponctuelles préservent un contrôle national sur chaque transfert de pouvoir. Les habilitations durables donnent aux élus locaux une plus grande continuité pour élaborer et réviser leurs règles.

L’expérience ultramarine montre que le premier modèle peut fonctionner. Elle montre aussi son coût en temps et en moyens. Quant au second, son efficacité dépendrait étroitement des compétences effectivement confiées à la Corse et des ressources nécessaires pour les exercer.

Ce que le rejet laisse ouvert

Après avoir profondément remanié le texte, le Sénat l’a finalement rejeté. Les autonomistes corses ont annoncé leur retrait du processus de négociation engagé en 2022.

Le Gouvernement entend reprendre les discussions. Le 27 octobre, la ministre Françoise Gatel a annoncé une concertation avec les élus corses et les représentants des deux chambres pour rechercher un nouveau compromis.

La Constitution impose en effet que toute révision soit adoptée dans des termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat. Le vote de lundi ne clôt donc pas définitivement le dossier, mais aucune réforme ne pourra aboutir sans accord entre les deux assemblées.

Le choix est désormais plus précis qu’un simple affrontement entre autonomie et unité de la République.

En Guadeloupe, une assemblée locale peut déjà décider des règles thermiques applicables aux bâtiments de son territoire, après avoir obtenu une habilitation nationale. En Corse, les élus veulent pouvoir exercer ce type de pouvoir dans des domaines définis, sans devoir solliciter régulièrement une nouvelle permission.