Retraites : 10 milliards de moins pour l’école sur le papier, pas un enseignant en moins

Dix milliards d’euros peuvent disparaître du budget de l’école sans supprimer un seul poste, fermer une seule classe ni réduire aucune pension. C’est le résultat d’une simulation publiée en 2025 par l’Institut des politiques publiques (IPP) : en comptabilisant autrement une partie des retraites des fonctionnaires, les crédits de l’enseignement scolaire seraient passés de 81,3 à 70,7 milliards d’euros en 2023.

Ce paradoxe prend une nouvelle dimension avec le budget 2027. Dans une annexe officielle publiée cette semaine, Bercy révèle que 32 % des crédits du ministère de l’Éducation nationale, soit 28,5 milliards sur 89,1 milliards, contribueront au financement des pensions. À l’Intérieur, la proportion atteint 30 %.

Les deux chiffres racontent une même histoire : le budget d’un service public mesure aussi des dépenses héritées de son passé. Et cela change la façon de juger les moyens qui lui sont réellement consacrés.

Pourquoi les retraites occupent une telle place dans les crédits de l’école

Le régime des fonctionnaires de l’État fonctionne par répartition. Les cotisations des agents en activité et les contributions de leurs employeurs financent les pensions actuelles, via un compte spécial du budget national, le CAS Pensions.

À l’Éducation nationale, les 28,5 milliards annoncés pour 2027 comprennent 25,1 milliards de contributions versées par l’État employeur et 3,4 milliards de cotisations salariales, prélevées sur les traitements des agents. Ces deux composantes doivent être distinguées : les cotisations salariales appartiennent déjà à la rémunération brute des fonctionnaires.

La particularité vient surtout des contributions patronales. Leur taux atteint 82,28 % du traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils en 2026, contre 74,28 % deux ans auparavant. L’État utilise ce taux pour assurer l’équilibre financier de son régime de retraite.

Pourquoi faut-il une contribution aussi élevée ? Le régime ne compte plus que 0,94 cotisant pour un retraité de droit direct, contre environ 1,5 au régime général. Les transformations de l’emploi public ont aggravé cet écart. Les nouveaux salariés de La Poste et d’Orange, comme les agents contractuels de l’administration, cotisent à d’autres régimes, tandis que les pensions des anciennes générations de fonctionnaires restent à financer.

Le taux patronal couvre également des droits spécifiques, des dépenses d’invalidité et de solidarité. Sa comparaison directe avec celui des entreprises privées serait donc trompeuse.

Une hausse du budget ne signifie pas autant de moyens supplémentaires

L’IPP a tenté de séparer la cotisation correspondant aux droits ordinaires à la retraite des financements qui relèvent notamment du déséquilibre démographique et de dispositifs spécifiques.

En appliquant cette méthode alternative aux comptes de 2023, les chercheurs obtiennent 10,6 milliards d’euros de moins pour la mission « Enseignement scolaire ». Ces crédits seraient reclassés ailleurs dans le budget de l’État pour financer les mêmes obligations.

L’effet se retrouve jusque dans les statistiques par élève : pour le premier degré, la dépense intérieure d’éducation passerait de 8 450 à 7 726 euros par élève. Soit 724 euros de différence, uniquement en changeant le traitement comptable d’une partie des retraites.

Le décalage apparaît aussi dans l’évolution annuelle des budgets. Lors de l’examen du projet de budget 2026, un rapport sénatorial relevait notamment, parmi les évolutions des crédits de l’enseignement scolaire, 835 millions d’euros supplémentaires de contributions au CAS Pensions et 62 millions liés au schéma d’emplois.

Les dépenses de retraite constituent donc une part parfois majeure des augmentations affichées. Pour savoir si l’école reçoit davantage de moyens, il faut regarder ce qui reste pour les personnels en activité, les équipements et le fonctionnement.

La Cour des comptes partage ce diagnostic sur la lisibilité budgétaire. Dans un rapport publié le 22 septembre 2026, elle recommande d’isoler les différentes composantes du financement des pensions. Selon sa propre méthode, une nouvelle mission consacrée au déséquilibre démographique deviendrait la neuvième du budget de l’État, tandis que les crédits affichés de l’enseignement scolaire et de la sécurité diminueraient de plus de 10 %.

La Cour propose d’adapter les circuits de financement à partir de 2029. Le gouvernement a engagé une première étape en détaillant les flux ministère par ministère dans le budget 2027. Il reconnaît lui-même que les dépenses de personnel sont artificiellement majorées par la convention actuelle.

Une dépense réelle, quel que soit son emplacement

Cette clarification a cependant une limite essentielle. Le reclassement des crédits ne réduirait ni les pensions à payer ni la dépense publique totale. Les grands agrégats de comptabilité nationale, calculés selon d’autres conventions, ne seraient pas automatiquement modifiés.

Le montant exact à isoler dépend également des règles retenues : l’IPP et la Cour des comptes proposent des méthodes différentes pour distinguer les droits liés à l’emploi des dépenses de solidarité et du déséquilibre démographique.

Bercy insiste sur l’effet d’éviction des retraites, qui absorbent des ressources susceptibles de financer d’autres priorités. La contrainte budgétaire est bien réelle. Mais le coût du passé et les moyens accordés aux services actuels relèvent de deux décisions qu’il devient possible de présenter séparément.

Cette distinction ne donnera pas 10 milliards supplémentaires aux écoles. Une séparation plus complète permettrait en revanche de savoir, lors des prochains budgets, quelle part d’une hausse annoncée servira à mieux enseigner et quelle part financera des pensions déjà dues.