Marchés publics : Bruxelles donne un cadre commun à la préférence européenne sans test de dépendance

Un acheteur public français pourrait demain réserver un appel d’offres aux entreprises de l’Union et des pays partenaires, imposer une part minimale de produits de cette origine, leur accorder un avantage dans la notation ou éliminer une offre dont moins de 50 % de la valeur répond à ce critère. La proposition de règlement présentée le 9 septembre par la Commission européenne lui donnerait ces possibilités au-dessus des seuils européens. L’article 73 ne les réserve ni aux infrastructures critiques, ni aux secteurs stratégiques, ni aux situations dans lesquelles une dépendance extérieure a d’abord été démontrée.

C’est le changement le plus délicat de la réforme. En France, plus de 223 000 marchés d’au moins 40 000 euros ont été recensés en 2024, pour plus de 233 milliards d’euros. Le futur règlement ne couvrirait pas toute cette somme : il s’appliquerait, sauf régimes particuliers, à partir de 140 000 euros pour certaines fournitures et prestations de l’État, 216 000 euros pour les autres pouvoirs adjudicateurs, 432 000 euros dans les secteurs de l’eau, de l’énergie ou des transports et 5,404 millions d’euros pour les travaux. L’ordre de grandeur reste suffisamment important pour influencer les débouchés de nombreuses industries.

La « préférence européenne » est d’ailleurs un nom imparfait. Les fournisseurs et produits provenant de pays liés à l’Union par l’Accord sur les marchés publics de l’OMC ou par certains accords commerciaux bénéficient de la même protection lorsque le marché concerné entre dans le champ de ces engagements. États-Unis, Royaume-Uni, Suisse, Japon ou Canada peuvent ainsi être couverts selon l’acheteur, le secteur et le montant du contrat. Le dispositif vise principalement les opérateurs, biens et services de pays qui ne disposent pas de ces droits sur le marché concerné.

Bruxelles ne part pas de zéro. Depuis l’arrêt Kolin de la Cour de justice de l’Union européenne en 2024, une entreprise d’un pays tiers non couvert par un accord international ne peut déjà pas réclamer le même traitement qu’un soumissionnaire européen ou protégé par un accord. La Cour a également rappelé que l’accès de ces entreprises relève de la politique commerciale commune, compétence exclusive de l’Union. Le projet codifie cette faculté et lui donne une boîte à outils commune directement utilisable par les acheteurs.

Le reste de la réforme cherche pourtant à résoudre un problème presque inverse : trop peu d’entreprises répondent aux appels d’offres. La Cour des comptes européenne a constaté qu’en 2021 plus de 40 % des attributions examinées ne comptaient qu’un seul soumissionnaire. Entre 2011 et 2021, la fréquence de ces procédures a presque doublé et le nombre moyen d’offres a pratiquement été divisé par deux. L’évaluation de la Commission conclut elle aussi que les directives de 2014 n’ont que partiellement amélioré la concurrence, la simplicité ou la participation transfrontière.

Une large partie du nouveau règlement répond directement à ce diagnostic. Trois directives seraient remplacées par un règlement unique, les procédures seraient simplifiées, les plateformes nationales rendues interopérables et les entreprises pourraient davantage réutiliser les mêmes justificatifs. La qualité doit en principe compter pour au moins 30 % de l’évaluation, et 50 % dans les marchés où la main-d’œuvre représente une part importante du coût, avec possibilité de déroger lorsque la qualité est garantie autrement. La Commission espère ainsi abaisser les coûts de participation et attirer davantage d’offres.

La réforme fait donc cohabiter deux leviers qui peuvent se contrarier. Simplifier les procédures élargit la concurrence. Écarter certains candidats la rétrécit. Le texte pose comme principe le « meilleur rapport qualité pour l’argent public » et interdit aux acheteurs de restreindre indûment la concurrence.

L’étude d’impact de la Commission identifie elle-même cette difficulté. L’option retenue combine une approche volontaire dans tous les secteurs avec un cadre plus harmonisé pour des préférences imposées dans certains secteurs. Pour la partie volontaire, elle avertit qu’une application différente d’un acheteur ou d’un État à l’autre peut augmenter les coûts de transaction, décourager des soumissionnaires et réduire la concurrence. Elle juge en revanche disproportionnée une préférence obligatoire uniforme pour tous les marchés.

Le contraste est particulièrement visible avec les règles de résilience prévues ailleurs dans le même projet. Pour les infrastructures et entités critiques, l’article 69 oblige, lorsque c’est pertinent, certains acheteurs identifiés comme entités critiques à intégrer des exigences de sécurité d’approvisionnement et de résilience, en les reliant notamment aux risques déjà identifiés. Cette chaîne logique, risque constaté puis réponse ciblée, n’existe pas à l’article 73 pour la préférence volontaire.

Des garde-fous existent. L’acheteur doit annoncer à l’avance les conditions d’origine et l’avantage qu’il appliquera. L’origine des entreprises et des produits suit des règles communes. Et lorsque certaines préférences seront rendues obligatoires, l’acheteur pourra y déroger faute d’alternative raisonnable, après l’échec récent d’un marché comparable ou si le surcoût devient disproportionné. Ces exceptions évitent qu’une administration soit forcée d’acheter un produit indisponible ou à n’importe quel prix. Elles ne constituent pas, pour la préférence volontaire, un test préalable obligeant l’acheteur à expliquer quelle vulnérabilité économique il cherche à corriger.

Cette distinction compte parce que le principal coût potentiel n’est pas administratif. La Commission estime à environ 15 millions d’euros par an le surcroît de formalités lié à la préférence européenne dans son scénario central, qui suppose que 10 % des marchés y soient soumis. Elle reconnaît que l’effet sur les prix dépendra beaucoup du secteur, des fournisseurs disponibles et des accords internationaux. Dans un scénario portant sur des exigences de contenu local dans l’acier et l’aluminium, son modèle estime par exemple une perte de 1,6 milliard d’euros de valeur ajoutée pour la construction européenne, dont 995 millions concentrés en France, aux Pays-Bas et en Roumanie. Ce scénario n’est pas une prévision du futur règlement. Il illustre le coût possible d’une préférence lorsque l’offre de remplacement est insuffisante.

Une préférence d’origine peut pourtant acheter quelque chose de réel. Elle peut donner de la visibilité à une filière européenne, diversifier une chaîne d’approvisionnement ou empêcher qu’un prix très bas aujourd’hui masque une dépendance coûteuse demain. Dans certains marchés, laisser cette faculté à l’acheteur sera plus intelligent qu’une règle décidée uniformément à Bruxelles.

La faiblesse du projet est de ne pas exiger que cette faculté soit reliée à cet objectif. L’étude d’impact recommande elle-même, pour les préférences sectorielles, d’examiner leur nécessité et leur proportionnalité en comparant bénéfices attendus, prix, concurrence et coûts administratifs. Appliquer une justification comparable aux décisions volontaires donnerait une discipline simple au dispositif : pourquoi réduire le nombre de candidats, quelle dépendance veut-on réduire et quel surcoût accepte-t-on pour y parvenir ?

Le Parlement européen et le Conseil peuvent encore modifier cette architecture. Le bon indicateur, après adoption, ne sera pas le montant de commandes « relocalisées » à lui seul. Il faudra suivre le nombre d’offres, les prix payés, les capacités de production réellement créées et la réduction mesurable des dépendances. Si la préférence développe des fournisseurs capables de rester compétitifs et rend certaines chaînes d’approvisionnement moins fragiles, elle aura servi la souveraineté européenne. Si elle déplace simplement les marchés vers un nombre plus réduit de producteurs sans créer cette capacité, l’argent public aura surtout financé une rente.