Référendum, Conseil constitutionnel, Europe : ce que Retailleau veut rendre plus facile

Bruno Retailleau veut faire de la Constitution l’un des premiers chantiers de la présidentielle de 2027. Dans un entretien au Figaro publié le 2 septembre, le candidat des Républicains annonce un « pacte constitutionnel » soumis au Parlement puis aux Français dès la rentrée 2027.

Il propose d’élargir l’article 11 à « toute question législative », d’abaisser à 2,5 millions le nombre de soutiens requis pour un référendum d’initiative partagée, de créer une procédure après certaines censures du Conseil constitutionnel et de permettre à une loi organique, dans certains cas, d’écarter l’effet d’une jurisprudence européenne contraire aux « intérêts fondamentaux » de la France.

Ces mesures touchent des verrous très différents : le champ du référendum, les conditions de révision de la Constitution et les engagements européens de la France. Leur portée dépend moins de la formule du « dernier mot au peuple » que des procédures choisies.

Élargir le référendum est juridiquement possible

L’article 11 permet aujourd’hui de soumettre au référendum des projets concernant l’organisation des pouvoirs publics, certaines réformes économiques, sociales ou environnementales, les services publics qui y concourent ou la ratification de certains traités. L’immigration et la politique pénale n’y figurent pas explicitement.

Retailleau veut étendre ce champ à toute matière relevant de la loi.

Le choix peut parfaitement être fait par le constituant. Une difficulté apparaît toutefois si des textes portant sur presque toute la matière législative peuvent être soumis directement aux électeurs : le contrôle de constitutionnalité.

Pour le référendum d’initiative partagée, le Conseil constitutionnel intervient avant la consultation. Le cadre est différent pour un projet soumis par le président sur le fondement de l’article 11. Une loi adoptée directement par référendum échappe ensuite au contrôle de constitutionnalité, le Conseil la considérant comme l’expression directe de la souveraineté nationale.

L’élargissement proposé donnerait donc beaucoup plus de poids à cette différence de procédure. Prévoir un contrôle constitutionnel préalable des textes présidentiels soumis au référendum permettrait d’éviter qu’une même règle soit contrôlée ou non selon la voie choisie pour l’adopter.

Un RIP à 2,5 millions resterait très encadré

Retailleau veut également ramener à 2,5 millions le nombre de soutiens populaires nécessaires au référendum d’initiative partagée.

Le seuil actuel, fixé à un dixième des électeurs inscrits, n’est qu’une condition parmi plusieurs. L’initiative doit d’abord réunir un cinquième des membres du Parlement. Puis, même après l’obtention des soutiens populaires, un référendum n’est organisé que si les deux assemblées n’examinent pas la proposition dans le délai prévu.

Les annonces de septembre portent sur le nombre de soutiens, sans préciser de changement sur ces deux autres conditions.

La procédure deviendrait plus accessible. Elle resterait toutefois une initiative parlementaire soutenue par les citoyens, loin d’un référendum que ceux-ci pourraient déclencher seuls.

Après une censure, l’article 89 permet déjà de changer la règle

Retailleau souhaite aussi qu’après la censure d’une loi, le président puisse redonner « le dernier mot » aux Français par référendum ou réunir le Parlement en Congrès. Il parle de « censurer la censure ».

Une décision du Conseil constitutionnel empêche l’entrée en vigueur d’une disposition contraire à la Constitution. Elle n’interdit pas de modifier la Constitution elle-même.

L’article 89 organise cette procédure. Une révision doit être votée dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat puis approuvée par référendum. Pour un projet présenté par l’exécutif, le président peut choisir le Congrès, où une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est requise.

Une majorité politique dispose donc déjà d’une voie pour dépasser une jurisprudence constitutionnelle : modifier la norme sur laquelle elle repose. La difficulté consiste à réunir un soutien plus large que celui nécessaire à une loi ordinaire.

Toute la portée du projet Retailleau tient ici à un détail encore inconnu. Si sa nouvelle procédure conserve ces exigences, elle formaliserait largement une possibilité existante. Si elle permet un référendum ou un Congrès selon des conditions plus faciles après une censure, elle réduirait la protection particulière attachée à la norme constitutionnelle.

Aucun texte complet publié à ce stade ne permet de trancher entre ces deux hypothèses.

Le précédent de 2023 éclaire le projet

Retailleau avait déjà porté une partie de ces idées au Sénat.

En mai 2023, une proposition de loi constitutionnelle déposée avec plusieurs sénateurs voulait élargir l’article 11 aux questions d’entrée et de séjour des étrangers ainsi qu’à la nationalité. Un autre article permettait à une loi organique d’écarter, pour certaines dispositions, la supériorité des traités et la primauté du droit de l’Union afin de protéger « l’identité constitutionnelle de la France » ou les « intérêts fondamentaux de la Nation ».

La commission des lois du Sénat a supprimé ces deux articles. Son rapport partageait pourtant une partie du diagnostic sur les contraintes pesant sur le législateur en matière migratoire. Il jugeait le mécanisme proposé juridiquement trop problématique et présentant « plus d’inconvénients que d’avantages ». Retailleau avait ensuite demandé le retrait du texte de l’ordre du jour.

Ce précédent rappelle une contrainte politique très concrète pour 2027. Tant que la révision passe par l’article 89, le président et une majorité à l’Assemblée nationale ne suffisent pas : le Sénat doit voter exactement le même texte.

La consultation promise dès la rentrée 2027 suppose donc un accord parlementaire rapide.

Une dérogation française laisserait subsister le conflit européen

Le volet européen est le plus difficile à faire fonctionner.

Retailleau évoque un « bouclier constitutionnel » permettant, dans certains cas, à une loi organique de revenir sur une jurisprudence européenne contraire aux intérêts fondamentaux de la France. Il cite notamment les restrictions à l’expulsion d’étrangers dangereux.

Dans l’ordre juridique français, la Constitution reste la norme suprême. L’article 88-1 organise parallèlement la participation de la France à l’Union européenne, et les juridictions françaises ont construit à partir de cette disposition une articulation avec les obligations issues du droit de l’Union.

Du côté de l’Union, la Cour de justice affirme la primauté du droit européen sur les règles nationales relevant de son champ, y compris constitutionnelles.

Une modification de la Constitution française pourrait donc changer ce que les institutions françaises doivent appliquer en droit interne. Elle laisserait intactes les obligations européennes de la France.

Le désaccord deviendrait alors explicite. La Commission pourrait engager une procédure en manquement puis saisir la Cour de justice. Une non-exécution persistante peut conduire à des sanctions financières.

La Convention européenne des droits de l’homme relève d’un autre ordre juridique, mais pose une difficulté comparable : son article 46 oblige les États parties à exécuter les arrêts définitifs rendus contre eux.

La France peut chercher à modifier une règle européenne, en contester l’interprétation devant les juridictions compétentes ou négocier une modification des textes et, le cas échéant, des traités. Une exception inscrite uniquement dans le droit français emprunterait une autre voie : celle d’un conflit assumé entre normes contradictoires.

Les inconnues du « pacte constitutionnel » restent décisives

Le projet pose une question politique réelle : quelle latitude une majorité démocratiquement élue doit-elle conserver face à des règles constitutionnelles ou européennes difficiles à modifier ?

La Constitution prévoit déjà une réponse partielle. Les règles supérieures peuvent changer, mais selon des procédures plus exigeantes que la loi ordinaire. C’est cette différence que plusieurs propositions de Retailleau cherchent à réduire ou à contourner.

Certaines peuvent être définies assez précisément dès aujourd’hui. Élargir l’article 11 relève d’un choix constitutionnel. Abaisser le seuil du RIP rendrait la procédure plus accessible, tout en laissant ses autres verrous en place.

Les deux autres dépendent encore de détails essentiels. La procédure annoncée après une censure peut être une adaptation limitée ou une modification profonde de l’équilibre constitutionnel selon les majorités qu’elle exigera. Le « bouclier » européen peut organiser une divergence en droit français, mais il ne suffit pas à modifier les engagements contractés avec les partenaires européens.

Au 5 septembre, aucun texte complet correspondant aux annonces de cette semaine n’était public. Quatre éléments permettront de mesurer réellement la réforme : le texte du nouvel article 11, les conditions complètes du RIP, les majorités requises après une censure et le traitement prévu des conflits avec le droit européen.

C’est là que se jouera la portée du projet : davantage de démocratie directe, rééquilibrage des pouvoirs ou affaiblissement des contraintes qui s’imposent à une majorité ordinaire.